Elezione “diretta” del sindaco metropolitano: la democrazia non è un optional

di Antonino Spadaro* - Il fenomeno dell'urbanizzazione è di rilevanza mondiale: com'è noto, nel globo, su circa 7 miliardi di persone, ben 3 miliardi vivono in centri urbani. Se, fino a un secolo fa, solo 16 città nel mondo superavano il milione di abitanti, oggi le metropoli con più di un milione di abitanti sono oltre 400. In particolare, nei 28 Paesi dell'Unione Europea l'80% circa della popolazione ormai risiede in agglomerati o aree urbane.

Venendo in Italia – tranne Roma, Milano e Napoli, che hanno più di 3 milioni di abitanti – non può parlarsi di vere metropoli per le rimanenti 7 città metropolitane istituite dalla l. n. 56/2014, c.d. Delrio: Torino, Genova, Venezia, Bologna, Firenze, Bari e Reggio Calabria (più Palermo, Catania, Messina, Cagliari e Trieste per le Regioni speciali). In particolare Reggio al massimo potrebbe esser considerata un semplice "quartiere" di una vera metropoli: il capoluogo ha solo 185.000 abitanti, e meno di 600.000 l'intera Provincia.

Sappiamo pure tutti che sarebbe stato preferibile avere – piuttosto che 2 città metropolitane di Messina e Reggio Calabria, separate – un'unica città metropolitana dello Stretto. Ma questo non è possibile per complesse ragioni giuridiche: in breve, la Sicilia è una Regione a statuto speciale e occorrerebbe una legge costituzionale. Tuttavia, le amministrazioni comunali della città di Reggio e di Messina stanno cercando, opportunamente, di aggirare i problemi giuridici attraverso un accordo politico, che miri a favorire comunque ogni forma di integrazione possibile.

Purtroppo la ricordata legge Delrio presenta molti aspetti di dubbia costituzionalità, che ho approfondito in sede scientifica. Qui ne segnalo solo un paio, di maggiore rilevanza sociale.

Intanto, nelle Province dove si istituiscono le Città metropolitane, quest'ultime – oltre ad esercitare funzioni proprie – subentrano alle prime in tutti i rapporti attivi e passivi, esercitandone le funzioni e acquisendone il patrimonio, i beni mobili, immobili e il personale. Ma le Province sono enti costituzionalmente protetti cui la Carta assegna precise competenze e funzioni. Dunque la legge Delrio – ossia una semplice legge ordinaria – non avrebbe potuto "svuotare" la Provincia di ogni potere, senza che prima la controversa legge di riforma costituzionale (in corso di approvazione da mesi e dall'esito incerto) cancellasse le Province stesse. Ad ogni modo – nonostante la legge sia palesemente un trucco in fraudem Constitutionis per svuotare le Province – la Corte cost., con la sent. n. 50/2015, non ha ravvisato alcuna illegittimità.

Fra i tanti, però, questo è il problema minore.

La questione più grave è un' altra e attiene alla stessa democraticità dell'ordinamento del nuovo ente c.d. di "area vasta". Gli organi della città metropolitana sono la Conferenza metropolitana, con limitati poteri di approvazione dello Statuto e consultivi sul bilancio (composta da tutti i sindaci dei Comuni dell'ex Provincia, nel caso di Reggio: 97), il Consiglio metropolitano, con poteri di indirizzo e controllo (composto, nel nostro caso, da 14 consiglieri comunali eletti dai sindaci e dai consiglieri comunali dei Comuni della C.M.), ed il Sindaco metropolitano, che presiede Conferenza e Consiglio e rappresenta l'ente (il quale, secondo la legge Delrio, è ope legis, ossia automaticamente, il sindaco del comune capoluogo, a meno che lo Statuto della C.M. non preveda l'elezione diretta ad opera di tutti i cittadini della Provincia). Ora, se per la Conferenza metropolitana e il Consiglio metropolitano si può parlare di una qualche democraticità sia pure indiretta, certo non è democratica l'elezione del Sindaco se ad essa non partecipano tutti i cittadini di tutti i Comuni della C.M. Ma è esattamente quel che rischia di accadere e probabilmente accadrà, se non ci mobilitiamo.

Ad eccezione di Genova e di Roma (capitale), in tutte le altre città metropolitane il rapporto fra popolazione residente nell'intera Provincia e popolazione residente nel Comune capoluogo è nettamente a favore degli abitanti della Provincia, dunque esterni al capoluogo. Ciò significa, in questi casi, non solo che il territorio dei Comuni di ciascuna Provincia è più esteso di quello del Comune capoluogo [dato territoriale], ma anche che la popolazione residente nei Comuni di ciascuna Provincia è di gran lunga maggiore di quella del Comune capoluogo [dato demografico]. Non si vede dunque perché la legge n. 56/2014 preveda che l'elezione del Sindaco – il quale dovrebbe rappresentare tutti, e non solo una parte, degli abitanti della città metropolitana – sia affidata appunto non a tutti gli abitanti stessi, e nemmeno alla maggioranza di questi (cioè gli esterni al Capoluogo), ma addirittura automaticamente ai soli cittadini residenti nel Comune capoluogo, ossia alla minoranza dei cittadini residenti nella città metropolitana.

Il problema naturalmente tocca la c.d. "forma di governo" della Città metropolitana: infatti, né il Sindaco, eletto solo dai cittadini del capoluogo, né il Consiglio, eletto indirettamente rispondono per il loro operato politico al corpo elettorale e nemmeno rispondono alla Conferenza metropolitana, unico organo con una parvenza di rappresentanza popolare, seppur sempre di II grado. Non ci sono, insomma, ragioni che possano giustificare il fatto che la maggioranza dei cittadini residenti nella città metropolitana resti tagliata fuori dall'elezione del sindaco, se non anche dal Consiglio.

La mancata previsione obbligatoria, e non solo eventuale, dell'elezione diretta del Sindaco viola non solo il principi costituzionali di democrazia (art. 1), diritto di voto (art. 48), autonomistico (art. 5), ma anche la CEAL (Carta Europea dell'Autonomia Locale), la quale espressamente prevede che almeno uno degli organi sia di elezione diretta.

La Corte cost. invece, inspiegabilmente e in forma assai reticente, sempre con la sent. n. 50/2015 – esistendo un'elezione di secondo grado – ha dichiarato la scelta del legislatore «non irragionevole in fase di prima attuazione del nuovo ente territoriale». Ma qui l'unica elezione di secondo grado o indiretta è quella della Conferenza (e, in parte, del Consiglio). Il sindaco metropolitano è comunque escluso da qualsivoglia elezione diretta da parte della maggioranza degli abitanti!

Né possono ormai residuare più dubbi sul fatto che il Sindaco del nuovo ente di area vasta sia un organo di "indirizzo politico" e che la Città metropolitana – dove ormai risiede ben 1/3 della popolazione italiana e si produce circa il 35 % del PIL italiano – non sia un semplice ente di mero "coordinamento" delle funzioni degli enti minori infra-metropolitani.

La stessa esperienza comparata induce a riflettere. Nei 28 Stati membri dell'UE, "soltanto" in 2 Paesi (Finlandia e Spagna) gli organi di governo dell'ente intermedio politico corrispondente alla Città metropolitana sono eletti indirettamente (dai consiglieri dei Comuni compresi nel territorio dell'ente intermedio stesso). Se questo accade così di rado negli enti locali d'Europa ci sarà pure una ragione. Ma, in ogni caso, per il Sindaco nemmeno può parlarsi di "elezione" di secondo grado.

La soluzione, a questo punto, è che in via sussidiaria siano piuttosto gli Statuti delle Città metropolitane a porre rimedio al vulnus costituzionale non rilevato. Non basterà, in sede di stesura dello Statuto, "contrattare" un maggior peso degli Enti locali minori, rafforzare gli strumenti di partecipazione popolare e istituire una Giunta – tutte cose buone e necessarie – perché con la democrazia non si scherza. Serve qualcosa di più: il sindaco "di" tutti deve essere eletto "da" tutti.

Ma per l'elezione diretta è prevista una procedura estremamente complessa: legge elettorale statale; articolazione del territorio del Comune capoluogo in più Comuni; proposta del Consiglio comunale del comune capoluogo, con voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati o, in alternativa, della maggioranza assoluta espressa per due volte consecutive; referendum tra tutti i cittadini dell'area metropolitana; ecc. Si tratta di condizioni procedurali manifestamente irragionevoli che paradossalmente la legge n. 56/2014 esclude solo per le città metropolitane con più di 3 milioni di abitanti. Non è un caso che, al momento, solo 3 Statuti – di Roma, Milano e Napoli: città appunto esonerate da tali tortuosi obblighi procedurali – prevedano l'elezione diretta del sindaco e invece gli altri cinque Statuti finora approvati abbiano mantenuto l'anomalia del sindaco di diritto, ossia della città capoluogo.

Solo Venezia e Reggio Calabria non hanno ancora adottato la loro Carta statutaria. Nel caso della nostra Provincia v'è il rischio che i 96 Comuni diversi dal capoluogo – che in parte si dovranno opportunamente unire/fondere (basti pensare ai casi di Siderno/Locri o Villa S.G./Campo calabro) – rimangano pur sempre enti minori marginalizzati, dispersi su un territorio vasto, caratterizzato da gravi asprezze montuose e grandi difficoltà di collegamenti e trasporti. Un Sindaco metropolitano eletto direttamente rafforzerebbe l'identità del nuovo ente di area vasta e favorirebbe l'integrazione sociale in un territorio così difficile e disomogeneo: dal Tirreno allo Jonio, dalla piana di Gioia Tauro all'area Grecanica.

Non riconoscendo l'illegittimità della legge almeno sotto questo profilo (vizio di democrazia), la Corte costituzionale ha avallato un'irragionevole discriminazione – e quindi una grave violazione del principio di uguaglianza – fra Comuni e cittadini di serie A (quelli del Comune capoluogo) e Comuni e cittadini di serie B (gli altri: quelli dei Municipi minori dell'ex Provincia).

Fortunatamente possiamo ancora, e dobbiamo, porre rimedio a questa stortura democratica. Oltre a prevedere un forte decentramento amministrativo (Reggio città policentrica) e adeguati strumenti di partecipazione popolare (a cominciare dal bilancio partecipativo), il nuovo Statuto dovrà disciplinare, per quanto la cosa sia estremamente complicata, l'elezione diretta del Sindaco. E' complicato, ma non impossibile. E sarebbe bene che l'opinione pubblica, che sul punto dorme, cominciasse a mobilitarsi.

*Ordinario di Diritto costituzionale, Università Mediterranea

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Creato Lunedì, 25 Maggio 2015 02:19